Instituto de Contas

Artigo de autoria da conselheira do Tribunal de Contas do Tocantins, Doris de Miranda Coutinho, foi publicado no Estadão, na quinta-feira, 8. 

Abaixo, confira a íntegra do artigo:

Uma libra de carne

A recorrência na utilização da contabilidade criativa ajuda a entender a extensão e a gravidade da atual crise fiscal, especialmente no âmbito dos estados-membros.

A promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal representou um marco institucional dos mais relevantes para o saneamento das finanças públicas brasileiras. Estabeleceu limites, restrições e também sanções rigorosas àqueles que descumprissem as suas regras. 

Ao longo dos seus 16 anos de vigência, ela trouxe grandes avanços à saúde fiscal. No entanto, também revelou, como efeito colateral do recrudescimento das normas de gestão fiscal, a ânsia voraz dos governantes de escapar de seus mandamentos e gastar sem responsabilidade.

No país do “jeitinho monetário”, referência feita pelo jornal inglês Financial Times (“Brazil’s monetary jeitinho”), não era de se surpreender que surgissem formas de contornar os rigores da LRF, por meio da “contabilidade criativa”, inobstante não se trate de um artifício exclusivamente nosso, nem recente.

Mas a recorrência na utilização da contabilidade criativa ajuda a entender a extensão e a gravidade da atual crise fiscal, especialmente no âmbito dos estados-membros. Destaca-se a situação calamitosa, com ares apocalípticos, das contas do Rio de Janeiro, que expôs a eclosão de um longo período de irresponsabilidade fiscal. E agora, também, a de Minas Gerais 

Os estados têm atribuído à política econômica da União essa dramática situação, que em função das inúmeras desonerações e benefícios tributários concedidos nos últimos anos, impactou significativamente a arrecadação própria dos entes e as transferências ao tesouro estadual. Essa é uma realidade indubitável. No entanto, a razão primordial para o agudo endividamento não se encontra nos problemas de arrecadação, embora eles existam, mas no crescimento vertiginoso e descontrolado das despesas, sobretudo daquelas com pessoal. E aí está o maior nível de criatividade na contabilidade. 

Entre 2014 e 2015, segundo dados do Tesouro Nacional (Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais de 2016, Secretaria do Tesouro Nacional), o crescimento médio de despesas com pessoal foi de 13,06% nos estados e 8,29% nos municípios com mais de 200 mil habitantes. Esses números preocupam. E já preocupavam há quase duas décadas, razão pela qual a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um limite de 60% da receita corrente líquida para as despesas com pessoal nos estados e municípios. Da mesma forma, definiu quais elementos de despesa comporiam este gasto e enumerou, taxativamente, aqueles dedutíveis, ou seja, sem espaço para interpretações extensivas e genéricas.

Além dos limites, a LRF se ocupou de definir mecanismos automáticos de contenção no caso de seu descumprimento, exigindo a tomada de medidas imediatas para a readequação dos gastos e prevendo sanções, como por exemplo, a suspensão de transferências voluntárias.
No último boletim das finanças públicas dos entes subnacionais, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, entretanto, o que se viu foi um cenário de flagrante menoscabo às regras. 

Ao confrontar as informações declaradas pelos próprios estados no Relatório de Gestão Fiscal, com aquelas que resultam da avaliação do Tesouro Nacional na esfera do Programa de Ajuste Fiscal (PAF), para efeito de concessão de garantias e transferências pela União, constatou-se que quase a totalidade deles declaram resultados muito aquém da realidade dos gastos.

Com base nos dados declarados pelos estados, somente duas unidades da federação apresentavam despesas acima do limite fixado pela LRF: Paraíba (61,86%) e Tocantins (63,04%). Já no âmbito do PAF, esse número subiu para oito, incluindo dois entes que gastam mais de 70% de sua receita corrente com o funcionalismo (Minas Gerais e Mato Grosso do Sul). 

Esta divergência é resultado das diferentes formas de contabilização, porque nos critérios de cálculo do Tesouro Nacional não se incluem os contorcionismos da contabilidade criativa, que escondem os números reais, mas mostram que muito além do déficit orçamentário, há, no Brasil, o déficit de credibilidade.

A criatividade, que configura um aspecto positivo em outros ramos, como na publicidade ou nas artes, em matéria de finanças nada mais é do que um eufemismo para a prática de ilegalidades e a concretização de políticas oportunistas. Inverte-se toda a lógica da responsabilidade fiscal: ao invés de os comportamentos se adequarem à LRF, faz-se com que a LRF se adeque aos comportamentos. E os métodos de burla são diversos, compondo um verdadeiro cardápio de criatividade contábil, incrementado conforme cresça a fome de gastos da administração.

Sempre, porém, procura-se diminuir ou aumentar um dos componentes da relação despesa com pessoal versus receita corrente líquida, de modo a influenciar no percentual final. 

Neste ponto a criatividade deslancha em várias formas para “pedalar” estas despesas: dedução de imposto de renda retido na fonte, informando-se apenas a remuneração líquida; inúmeras e crescentes despesas classificadas como indenizatórias, porque não integram o cálculo; não contabilização de gratificações e benefícios; e, mais recentemente, o caso, ainda sob análise do Supremo Tribunal Federal, da integralização de depósitos judiciais ao tesouro, aumentando-se artificialmente a base de cálculo da receita. Isso, apenas para citar alguns exemplos.

Estes malabarismos, além de servirem ao propósito de burlar a norma, são paliativos para um problema grave de endividamento, o qual compromete as gerações futuras e que hoje já apresenta resultados absolutamente perniciosos.

Como na narrativa de Shakespeare em “O Mercador de Veneza”, pela dívida não há direito ao sangue do devedor, mas apenas a uma libra de sua carne. É isso que os nossos governantes fazem com o orçamento público ao levarem a cabo a contabilidade criativa. Cortam-se-lhe algumas libras de carne acreditando, ou não, que não haveria sangramento nas contas, nem traumas, nem dificuldades. Impossível, claro! Ficam, no mínimo, as cicatrizes.

*Doris de Miranda Coutinho é conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Doutoranda em Direito Constitucional na Universidade de Buenos Aires. Especialista em Política e Estratégia e em Gestão Pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do Instituto dos Advogados Brasileiros.